【养老专题】农村养老保险制度历史回顾：从集体互助到割裂无助

承接回顾城市养老保险制度的思路，对农村养老保险制度发展的过程进行考察，我们发现：

过去合作社下的集体养老和五保制度，为农村的老人提供了当时尽可能的兜底性保障。而这种保障是通过集体化的农业生产，合作社对生产产品的直接分配来实现的。随着家庭联产承包责任制的施行，农村养老模式重新回到了家庭供养。然而市场经济却加倍带走了农村的剩余产品和年轻劳动力，严重破坏了对老人的保障。新建立的城乡居民养老保险和依靠地方财政转移支付的五保制度，不仅没有在根本上解决农村的贫穷和城乡差距，其本身的保障水平也极其有限。最后，处在农村与城市夹缝间的农民工，要同时面对两个养老金制度的割裂和矛盾。他们实际上承受了最多的不公。

一、 从小农经济到集体经济（1949年-1977年）

社会主义工业化时期，国家从农业中提取必要的剩余、工农业产品间价格的差距、轻工业和消费品生产的落后，这些问题再加上基层复杂的政治情况，使得农村的发展更为困难。在当时的生产力条件下，农村难以摆脱落后于城市困境。农村的养老保障也因此始终停留在有限的水平上。

1950年的《土地改革法》在全国范围给农民分发了土地，打跑并惩戒了旧地主和富农。分田带来的积极性使得农业生产力较解放前得到恢复。但小农经济的特征是独立的小规模生产，它会逐渐导致两级分化。到最后，土地只会重新集中在新的“富农”手里。没有机械化和集体化，也就是说没有工业与社会主义的配合，小农经济的农村无法长久。它只可能在新政权手下重复过去两千年来，中国土地分割又兼并的贫穷的历史。

从小农经济过渡到集体经济，依靠的是自上而下的互助合作运动。1956年底，全国农业合作化的基本完成，集体合作社得到普遍的建立。再之后，人民公社也建立了。曾经在土地私有制下被分割成各户小农的农村，逐渐在新的集体经济下实现了养老保障。这种集体化模式让农民能够依靠合作与共享，实现基本的兜底性保障。

基于合作社的集体供养与五保互助

合作社内的养老保障，主要依靠集体组织形式和生产方式，结合家庭保障，对老人进行集体化的供养。曾经零散的农具等生产资料被集中起来，交由合作社用于集体的生产活动。面对自然条件的突变和各种灾害，集体生产比各家各户单独生产更具组织优势，能够更有效地应对危机。只有保障了基本生产，福利措施才有施行的可能性。

对于年老的社员，合作社会根据年轻时其参与劳动挣得的工分为标准，为其提供基本口粮。而年老的社员如果有劳动能力，也能在合作社的安排下，继续参与劳动和产品的分配。集体同时对家庭内部的抚养进行监督，把集体抚养和家庭抚养结合。即使这个时期没有正式的法规政策来指导，这种基于农村集体生产的养老抚养一方面更多是直接的产品分配，另一方面是新的组织方式带来的生产特征——集体性的生活便意味着互助。互助便产生了一种道德：在集体里每个人不仅对自家的老人负责，对所有老人都有一份责任。

而农村被制度化了的养老保障，是五保制度的建立。和集体养老供养类似，五保制度帮助社内没有生活来源的社员，也是直接基于集体生产活动的收入，经过合作社内部民主讨论而进行再分配。这和后来集体公社解体时，五保供养制度变成一种政府层面转移支付的政策有根本的不同。

五保制度的所谓“五保”是指合作社要保吃、保穿、保烧、保教、保葬，从生产和生活上保障无劳动能力的社员。并且，五保制度还要求累积公积金、公益金用于保障支出。通过集体供给，农村集体或通过帮其修建房屋、发放救济粮来对五保户进行分散供养，或通过兴建养老院对五保户进行集中供养。五保户的救济工作由生产队负责，其经社员大会决定，从可分配的总收入中提取一部分作为公积金用于补助五保户。虽然五保制度不仅仅是对老人的保障，但在农村实践中其主要的保障对象就是合作社内无依无靠的老人。

农村合作化实行水平的参差不齐

我们可以看到，集体的养老供养，是基于工分核算的按劳分配原则。五保制度则是通过公积金，对于没有劳动能力的老人进行按需分配的补充。​​而在一些产量较低的合作社中，正是这种按需分配的方式，导致了所谓的“吃大锅饭”现象。当产品只够社员们基本的口粮时，抛去用于福利的份额后，就不再有多余的来根据劳动分配了。付出了劳动的社员得不到激励，导致产量进一步下降而恶性循环。一些地方领导干部错误的实践，也使得情况变得更糟糕。

同时城市的工业也一直在影响着农村，除了工业对农业的系统性的榨取外，城乡户籍制度的分割，也加大了消除城乡差距的难度。然而，农业合作化实行水平上的参差不齐，是否意味着其根本上错误的呢？合作化试图超越小农经济的尝试，尤其是其在养老福利方面施行的集体化保障，就是危险的试验吗？改革开放分田单干的变革，用实际结果提供了答案。

二、 家庭承包责任制与市场经济（1978年至今）

家庭联产承包责任制在农村的推行，很快导致了集体经济和人民公社的衰败。起初，这场巨大的经济变革带来了新政策的“积极性”，人们对未来充满了期待，于是努力投入生产。然而，随着土地被分割下放，农村的面貌逐渐四分五裂。最终，重回自给自足的小农经济成为不可否认的现实。因为宣传的需要，家庭联产承包责任制似乎导致了粮食产量和农民收入在数字上的提升，但包产到户也使得通过集体进行生产分配不再可能。农民们在新的改革下自负盈亏、自收自支，自己致富或者是变得贫穷。农民生产积极性的提高，是否真正带来了生产力的提升和农村财富的普遍增加？在这个基础上，单个家庭是否能拥有足够的剩余产品来抚养老人？还是说，即使财富有所增长，这种增长更多是个人的，而非集体共享的？

新的富农、万元户在农村出现，两极分化已经是不可逆的趋势；而集体性的富裕只变成口头的承诺。在那些偏僻的交通不便的农村，没有集体互助和集中投资，没有机械化的先进农具，没有临近城市进行产品交换，经济正在迅速地枯竭。

家庭的结构也被改变了。年轻劳动力从土地的束缚上被释放出来，而这种解放并非因为农业实现了普遍机械化，从而有更多可支配的时间参与非农业的劳动，也就可能在家庭层面对老人实现更精心的照顾。恰恰相反，无数年轻人离开土地，流入城市的劳动力市场上成为“农民工”，再也无法真正地重返故土，农村成为得不到照顾的留守老人、留守儿童的居留地。

继续扩大的城乡差距与普遍低水平的养老金

农村失去了集体养老，尽管在计划经济时代那种养老形式受到生产力水平的限制，但现在自主负责的养老模式，只能依靠亲戚和老人自己，这根本无法在市场经济下有足够的抗风险能力。事实上在当时农村的情况下，失去集体的养老几乎就是失去了全部的养老。于是国家开始第一次在农村推行养老保险制度来做出完善。

经过阶段试点，1992年《县级农村社会养老保险基本方案》开始在全国推进农村养老保险制度。但是这一时期的农村养老保险几乎是遵循了商业保险的特点。一方面缴费主体基本只针对农民个人，所谓的集体补助没有实质性的要求；而另一方面是鼓励多缴和增长缴费年限的设计。对于贫穷的、收入不定的农民来说，缴纳这笔保险毋宁说是一种负担而不是保障，而大部分缴纳的农民也是选择最低档和有限的缴费年限。再加上制度化程度低、管理混乱等各种问题，1999年国家下令整顿后，农村的养老保险实际上基本陷入了停滞的状态。

直到2009年国家才重新开始统一实行新的农村养老保险，这次规定了包括个人缴费、集体补助、政府补贴的三个组成部分，以及五个缴费档次。而2014年，农村和城镇居民养老保险合并为统一的城乡居民养老保险制，主要是增加了缴费档次和对管理系统的整合统筹。

但农民面对自己养老保险的窘境没有改变多少。新的改革和合并只是在宏观政策上，而政策的修订本质上总是被限制在行政上的。大多是涉及管理的协调和规范、机构的重整、条例的放松或者紧缩等。农村本身缺少青年劳动力、缺失资本投入、城乡差别许久等这些结构性问题没有得到有效解决。那些贫困农民的收入、生产状况，他们对养老的迫切需要和实际拿到手的养老金数额，都不可能因为多增加的缴费档次有所改变——更不要说新增的缴费档次是向上的，对收入低的农民几乎没什么意义（从100-500元五个均等档次，改为最新的200/300/500/1000/2000/3000/5000/7000元，共八个档次）。

实际上，农民通过城乡居民养老保险拿到的养老金数额，是极其有限的。对于农民，其养老金两个组成部分为基础养老金和个人账户：

基础养老金依赖各省市经济水平的不同差距较大，像上海、北京地区分别以1490元和961元断崖式领先，其他绝大部分省市都在200元以下。像河南、黑龙江这样的农业大省，省基础养老金标准只有123元和118元。这还是在今年提高了把全国基础养老金最低标准提高了20元后的结果。

个人账户依赖于缴费档次和年限、政府补贴。如果按最低档次算（大部分农民会选择的档次），一位河南的农民每月拿到手的养老金很难超过200元。哪怕是把农民老人可能拿到的低保、高龄补贴、残疾补贴都算上，每月也不过400、500元。这和城市企业职工存在着巨大的差距。因此面对如此有限的养老金，农村老人的养老基本上还是会直接依赖子女的供养。如果子女没有物质条件、也无法提供陪伴，那么老人们便会在晚年自己想办法结伴去其他人家里做雇工、到集市去摆地摊等。

从集体分配走向转移支付的五保制度

由于合作社解体，农村也失去了集体的内部积累、再分配机制，用于供养五保户的公积金也失去保障。1994年颁布的《农村五保供养工作条例》规定，供养资金可从村提留或乡统筹费中支出，然而大部分乡镇、村因1990年代农村沉重繁杂的农业税陷入赤字，从资金上就不可能实现对五保户的有效供养。2006年颁布新修订的《农村五保供养工作条例》，将供养经费来源调整为地方财政预算，并在供养标准、程序、责任主体等方面有所完善。这意味着五保制度从集体生产-分配的一部分，正式走向了一种依赖政府财政的转移支付政策。

这和依赖合作社生产-分配的那种五保制度几乎不是同一种保障了。五保制度现在变得和低保、扶贫本质上极为相似，它们并不在经济生产上改变农村，更多是一种宏观的财政调控。在它执行得有利的地方，依靠一些出色的基层干部，确实消除了一些过去市场经济造成的绝对贫困。但对于大部分的农民来说，五保制度的标准、项目审批、责任主体、监督等等，都是由政府直接包办代替的，其具体的供养水平就受这些行政的限制而参差不齐。

年纪大的农民们只能被动地接受，并且大多认为这些保障都是一种国家的“恩惠”。他们对自己创造的劳动产品的分配、自己应得的收入、城乡的差距都没有太多的概念。而且最重要的是，完全依赖一整套官僚系统的转移支付，究竟能多少程度上改善无依无靠老人的处境呢？这类杯水车薪的保障并不是长久的依靠。

割裂的制度与农民工的困境

农民工尽管和城市工人从事同样的劳动，却因为户籍制度和其他经济、制度、文化上的排斥，长期处在了一个夹缝间的地位。尤其是第一代农民工，大多生于80年代之前，并在如今即将面对自己的养老问题时举步维艰。他们随着改革开放和城市化、工业化从农村进入城市，从农业转换到工业，同时也就基本经历了改开后农村和城市养老制度的全部变迁。而这种变迁并没有实现理想的老年保障。

在2005年前，由于政策缺失，绝大多数农民工都没有参与到城市的职工养老保险中。而即使是在政策补全后，仍有大量农民工是没法得到社保保障的。导致他们从社保系统中掉出去的原因太多了：从事的是临时工、派遣工还是正式工？是否签署了劳动合同、建立劳动关系？企业有没有主动缴纳社保？自身是否有社保和养老金方面的意识？是否会在这个工厂、这个城市可能长期地待下去？这些劳动者普遍面临的问题，严重地降低了他们进入社保制度的可能性。

考虑农民工的高流动性，以及晚年也可能涉及在城乡间的流转，即使农民工艰难地参与到了养老保险中，社保对于他们来说仿佛是一种割裂的制度。如在不同统筹区域转移社保时，政策规定只能完全转移个人账户，社会统筹基金部分只能带走12%，剩余部分相当于无偿交给了流出地。在从职工养老转移至城乡居民养老时，也只能转移个人账户的存额，统筹部分无法转移。同时政策对把社保转移至非户籍地上存在年龄限制（男须不满50岁，女须不满40岁）。因此对于农民工而言这可能意味着，无法在打工的城市里退休后领到养老金。农民工们在城市务工时按照较高的发达城市的标准缴纳养老金，领取时却可能要以农村户籍地较低的标准领。而不论养老金是从哪里转移到哪里，都会面临着一笔不小的损益——比起保障，养老金似乎更像是一种必要的制度游戏，农民工具体的处境则无人在意。

在最后

本文是工劳小报2024年度专题《劳尽一生，何以为安？——工人养老问题分析与访谈》的一部分，阅读专题全文请点击下方按钮：